摘要：发达国家是指在第二次世界大战之前经济发展水平和技术水平较高的国家。农地流转是指农业用地全要素的关系变动。运用文献研究和理论研究的方法，论述了发达国家农地流转的研究意义、发达国家农地流转的经验以及对我国的启示，指出农地所有权、承包权和经营权三权分置是我国党和政府对农地流转理论的重大创新。

关键词：发达国家，农地流转，三权分置，经验和启示

一、发达国家农地流转概述

发达国家是指在第二次世界大战之前经济发展水平和技术水平较高的国家。这些国家一般有对发展中国家殖民或半殖民统治的历史，农业都实现了集约化经营和现代化。农地流转是指农业用地全要素的关系变动。这里所说的全要素，霍诺里列出了11个特征，包括占有权、使用权、管理权、收入权、资本权、保障权、转让权、无限期、禁止滥用、履行责任、剩余处置权[1]。廖洪乐强调的农用地四项权能是占有、使用、收益和处分权；同时介绍了土地发展权的创立，认为土地发展权是一项由所有权分割而来，并且可以单独处分的权利[2]。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出：“实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。”[3]农地流转中既有农地全要素的同时变动，也有农地全要素中的部分要素变动。本文主要研究在农地流转过程中不改变农业用途性质的农地流转。

农地流转是农业现代化的必然。农业的现代化发端于资本主义社会，是指具有现代农业生产能力的人，用现代农业生产工具，采用现代的农业组织形式，适应现代的经济运行机制，接受现代的农业价值评价，运用现代技术进行的集约化生产经营活动。农业现代化是一个动态的发展过程，随现代农业的发展而发展。在这一过程中各种生产要素的配置达到最优、综合效益发挥的最好则为最科学合理的农业生产模式，其中农地的适度规模经营是基本的要求，而农地规模经营的实现主要靠农地流转。

近现代意义上的农地流转存在两种类型，一种是农地流转引起社会性质变化，如英国圈地运动以来的农地流转，逐步使农地由封建社会属性转变为资本主义的社会属性；另一种是农地在已确定社会性质内的流转，如日本近年农地的买卖和租赁就是在资本主义社会内的农地流转。发达国家大规模的农地流转已经基本结束，农业实现了集约经营和现代化，小范围的第二种类型的农地流转在像日本那样的人多地少的国家还在进行。一般而言，发达国家的农业劳动力占总劳动力的10%以下，农业产值占国内生产总值的5%以下，城镇人口占总人口的80%左右，农地生产率和农业生产率得到了极大的提高。

这一研究有重要的实践和理论意义。发达国家已经实现了农业的集约化经营和现代化。他们在实现农业集约化经营的方式、途径、方法、动力等方面都有值得我们借鉴的内容；他们在农业集约化经营过程与产业结构调整、剩余劳动力利用、城市化的推进实现联动和协调发展也值得我们研究；他们在实现农业集约化经营过程中的一些教训，如日本农业劳动力的兼业化现象、英国推进农地流转中的“羊吃人”方法值得我们汲取。从理论上来说，发达国家在农地流转中形成的理论要总结，并在此基础上实现创新；中国社会主义特色的农地流转理论要探索，要在总结发达国家经验的基础上，根据中国的社会制度、民族文化特征、农业发展状况探索和创新，如中共中央国务院提出的将农地所有权、承包权和经营权三权分置就是农地流转理论的创新。

二、发达国家农地流转的经验

确立科学的农地流转进程。农业用地的经营不是规模越大越好，而是要由一国的农业、经济和社会发展的需要、农业生产支撑能力而定，农地流转的规模是一系列指标的函数。从农业生产支撑能力来说，要考虑农业科技发展情况、农业从业人员的专业水平、农业生产的投资能力、农业公共设施的建设情况等。

英国农地规模经营几乎是在圈地运动前后短时间内实现的，但当时英国主要是养羊业推动圈地运动，当时的养羊业不需太多的支撑因素；

美国的农业集约经营也是在短期实现的，但美国农地规模经营前期主要是殖民者掠夺印第安人土地和西进运动奠定的基础；

日本农地流转进程的阶段性特点很明显，第二次世界大战之后日本以耕者有其田为价值导向，农业生产以自耕农为主。

20世纪60年代放宽了对农地流转的限制，农地通过市场自由流动。20世纪80年代中期以后，尤其是在乌拉圭回合《农业协定》谈判后，日本政府鼓励农地向“合意的农业生产单位”集中[4]。农业用地由分散占有分散经营转向分散占有集中经营，并采取了一系列鼓励农地流转的措施。

农地流转形式多样，由流转双方主体自主选择。发达国家农地流转的形式有出售、转让、出租、抵押、继承、交换、合作、入股、信托等多种形式。不同发展时期农地流转形式的重点不同，一般地说，在现代农业发展初期以出售、继承为重点；中后期以出租为重点。在农业现代化实现之后则主要为租赁，即租地农场得到充分的发展。美国是当今世界上农业现代化程度最高的国家，美国的租地农场发展比较活跃；日本近年租地农业企业发展也很活跃。

农地流转的动力充足。从流出方的角度看推力十足，农地流出方一般是中小农地所有者或经营者。二三产业的比较利益、城市文明生活对这部分农民有吸引力，如20世纪的美国就业状况很好，二三产业和城镇对农村青年很有吸引力；流出方可以获得一笔农地流转费用，许多发达国家对于离开农业的老年劳动力还发给离农津贴，如日本近年来对离农农民还给予一定的补贴；农地流转，特别是农地出租，土地所有权还在农民自己手中，还有退路，所以一些中小农户愿意流转农地。对流入方来说有一定的拉力：首先，规模生产能产生一定的规模效益，会使其在竞争中处于有利的地位；其次，为了实现农业的集约经营和现代化，政府对规模较大的农场有价格补贴、税收优惠、贷款优惠和购买生产资料补贴等政策支持；最后，农场主可以通过发展农场实现投资的目的，美国租地农场的发展就说明了这一点。政府给予助力，通过实现规模经营保证国家的粮食安全、农业实现现代化，有充足的农副产品供应，还可以增加出口创汇。所以各国政府一般都支持农地流转和规模经营。

农地流转的方法。近现代意义的农地流转启动前期，许多国家都采用过非常手段，英国通过“羊吃人”的方法集中了农地，美国殖民者通过掠夺印第安人的土地奠定了资本主义农业的基础，日本二战后通过强制收购确定了农业的自耕农制度。在资本主义的农地制度基本确立之后，各国在农地流转中坚持市场调控和政府规范相结合的调控机制，如英国1967年制定的《农业法》规定了对小农场合并的政策，美国实施《宅地法》时的农地流转，日本1980年推行《农地利用增进法》时期的农地流转运行机制都坚持市场调控和政府规范相结合。在农地流转相对稳定之后，农地流转的调控机制坚持以市场调控为主、政府的政策导向为辅的运行机制。农地流转的相关事宜主要由参与流转的双方通过市场，经过协商确定。政府对已经实现规模经营的农场给予一定的优惠，对农地流转加以引导。

坚持不再细化和分割农地的政策。现代农业是一种设施农业，不应细化和分割。发达国家都鼓励流转的土地长期流转，并对长期流转的农地政府给予一定的支持，如日本对租期在10年的出租土地，政府通过垫付租金的办法一次性向出租农地的人付清10年租金，而流入土地的人或企业可每年付一次租金，差额由政府支付。各国还采取了反对农地细化分割的措施：英国曾实行限定继承和长子继承；美国法律规定，家庭成员可拥有或继承农场土地股份，但不能退股或将股份做抵押，只许内部转让，以保证在代际传承中不被细化碎化[5]；日本实行农业者认定制度，在一定程度上排除了非认定者从事农业的可能性，避免农地细化和分割。

构建完整的农地流转法律体系，依法实现农地流转。英国在1700-1760年颁布了208个圈地法案，1760-1801年颁布了200个圈地法案[6]。1941年颁布的《农业法》规定，农场主可以获得终身租期[7]。美国在农地流转活跃期的1785-1935年颁布了《土地法令》《西北土地法令》《宅地法》《农业调整法》等一系列的政策法令规范农地流转。日本在第二次世界大战之后，制定和执行了《农地法》《农业基本法》《增进农用地利用法》等一系列规范农地流转的法律，而且日本有关农地流转的政策法律在不断地随形势的变化而修改，如《农地法》就先后进行过六次修改，农地流转的政策不断地调整，从不允许流转到允许流转，再到鼓励和支持流转，变化的幅度很大。

农地流转的各种辅助性制度配套并及时到位。各国都给农民特别是离农农民一定的社会保障津贴或补贴，如日本对放弃农业或卖掉农地的农户，一次性给其62万日元的退耕补贴，对卖掉土地得到的收入减免收入税[5]173。对专业从事农业的农民和新进入的农民进行农业知识培训。对农场给予科技支持，如帮助其测土、育种等。帮助农场建设公共设施，如帮助建立水利工程、道路交通工程等。在税收、贷款等方面给予优惠。对农产品价格给予补贴。支持中等和大型农场发展。

多权分置，使用权独大，这是各国农地流转的共同趋势。英国在法律上规定土地全部属于英王所有，但实际上英国90%的土地为私人持有，土地持有者对土地享有永久业权，英王的土地所有权处于一种虚置的状态。美国租地农场十分发达，日本也提倡发展租地农业，说明农地的使用权发挥着重要的作用。从理论上说，随着社会的发展，技术、设施、资金、人才在农业发展中起着最为重要的作用，拥有土地不一定能发挥最大的效益，所以农地的使用权在各国的农业发展中发挥着极其重要的作用。当然，各国对农地权利有一定限制和制约。英国土地属国王所有，美国政府在农地上保留了三项权利，日本也要求农地用于农业生产经营。

三、发达国家农地流转经验对我国的启示

确定科学的农地流转进程。农地流转的进程应主要根据农业生产支撑的能力确定，即根据农业生产力发展的状况、农业生产者的科技文化水平、农业生产的投资能力、农业公共设施的建设情况等确定。日本在二战之后农地发展的价值取向是耕者有其田，对每户农民拥有的耕地有最高额的限度。1961年以后，日本的农业政策以规模经营、效率优先为导向，采取了一系列措施促进农地流转，放宽了农户拥有农地的限度，建立了有利于农地出租和买卖的信托制度、创设农业人养老金制度、建立农业者认定制度、给农业生产以优惠的金融支持等。我国现阶段农业发展应该以规模效益为导向，农业生产力的发展只需现有农业生产者的1/3，农地流转约占总农地的1/3。我国应该强化对农地流转的支持力度，加强农业科技普及工作，强化农业公共设施建设，加大对青壮年农民的培训力度、允许有能力的企业参与和推动农业现代化，推广农业保险，支持大中农业单位的发展，加快老年农民社会保障制度建设，全面推动农地流转。争取到2030年有2/3的农地实现流转。

实行农地三权分置，放活农地的经营权。现代农业的最大优势是使农地发挥最大的效益。现代农业效益是由技术、设施、人才、资金等决定的，拥有土地不一定能使其发挥最大的经济效益。英国的土地属于国王所有，但持有者有永业权，美国的租地农场得到了大发展，日本极力提倡农地实现租赁，都是农地使用权独大的表现。因为只有农地使用权作用的充分展示，才能发挥农地的最大效益。“要实行农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，加快放活土地经营权，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。使土地资源得到更有效合理的利用。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体”[3]。

探索和确定合适的农地流转形式。发达国家农地流转形式多样，农地采用包括信托和出售在内的多种形式流转，而且早期主要是出售，近期主要是租赁。流转的形式完全由流转双方自主选择。我国现阶段农地流转的主要方式是交换、转让、出租、继承、合作和抵押。近期有的地方开始尝试探索信托制度。我们还可以探索在承包期内农地经营权的买卖，买卖的是承包期内的农地经营权，买卖的农地经营权承包期到期后又回归了集体，这样的买卖如同租赁的性质一样。可以使买入者在承包期内放心地进行农业生产，建设农用设施、提高土地肥力，实现农业集约经营和现代化；出售者中的老年人可用这笔费用安心养老，进城农民可以在城镇安心从事二三产业生产经营活动。事实上农民私下里有这样做的，应进行试点和规范。

挖掘农地流转的动力。强化对中小农户农地流出的推动力，发达国家主要采取二三产业比较利益引导、城市文明生活的吸引、流转费用牵引、离农津贴的给付等措施引导中小农户放弃农业生产。我国可以通过扩大城镇就业、放开对进城农民户籍限制、增加老年农民的养老保障、农地在承包期内经营权买卖等措施，引导农民流转承包地。增加对种粮大户、农业合作社和涉农企业流入农地的拉力，使这些单位充分享受农业规模经营的效益，享受政府价格补贴、税收优惠、金融支持、农用公共设施建设等。我国政府应强化对农业规模经营的助力。发达国家在实现农业现代化的过程中，特别是在农业现代化的后期，政府采取措施支持规模经营，如西德进行土地整理，主要是消除“插花地”，将许多零碎分散的地块连成一片，以利于机械化耕作，并用发放补助金和减息贷款等方法，直接支持“有生命力”的农户[8]。美国大力支持租地农场的发展。我国为了实现集约经营和农业现代化，除了继续执行已有的惠农政策外，应加大对集约经营农户、合作社和涉农企业的支持力度。支持小农户农地长期流转、减少农地流转的纠纷、对大中农业单位实行生产经营保险、提高对大中农业生产单位的各种优惠政策的比例，支持农科毕业大学生、研究生返乡从事农业生产经营创业。

选择科学的促进农地流转的方法。发达国家在农地流转中，前期，即农地的所有权变动中一般都使用过强力手段，如英国的“羊吃人”、美国抢掠印第安人土地、日本二战后强制收购地主超出限额的农地等。中期都放手用市场机制调节。后期，即农业生产已初步实现规模经营，农业现代化即将实现的时期，政府都伸出了支援之手，如法国设立“土地整治与农村安置公司”，把没有生命力的小农自愿出让的农田收购进来，再根据转让后有利于改进农业结构的精神把它卖给“有生命力”的农场主；设立调整农业结构的社会行动基金，用提供适当的财政补助的办法来鼓励老年农场主放弃耕作，把土地出卖或出租给青年农民；规定农场的继承权只能移交给农场主的配偶或有资格继承的一个子女，以避免农地被划分成小块土地；把地租控制在极低的水平，以鼓励农场通过租地扩大规模[8]149。日本也采取过类似的方法。我国农地的所有制形式变革早已实现，现阶段处在政府鼓励和支持农地流转，但农地流转主要由市场调节的阶段。在未来的20年左右，我国不排除政府将采取实际措施支持、鼓励和推动农地流转，使现有农地的2/3左右实现流转，实现农地规模经营和农业现代化、人口城镇化。当然，政府在推动农地流转的过程中，仍要借助于市场这个中介去实现。

制定和实施系统的农地流转法律体系，使农业用地依法流转。日本人多地少，农地是稀缺生产要素，农地流转的每一个阶段、每一个环节都有法律可依。我国应该细化农地流转的相关法律法规，针对农地流转的不同阶段、东中西不同地区的实际情况作出有针对性的规定。对需要规范且制度比较成熟的农地流转问题以法律的形式作出规定，如农地流转的期限问题需要规范。现阶段的农地流转期限都比较短，农业生产的见效周期较长，没有对土地的改良，水利工程设施的建设产生不了规模效益，若流入方将这些准备工作做好之后，可能农地流转期已到，享受不到规模效益所带来的益处。所以，应对土地流转期限有明确的规定。日本规定土地出租10年的由政府举办的中介机构一次性付给流转费，而租入方每年向中介机构付费，差额由政府垫付。我国对农地流转期较长的也可以这样做，并用法律法规加以肯定。

农地流转的辅助性制度应配套到位。各国都对退休和离开农业的农民实行社保和津贴，对留在农业的青年农民进行教育培训，对大中型农业单位有科技支持、税收和贷款等优惠，各国都限制农地细碎分割。我国应强化农地流转辅助性配套制度，对退休和离开农业的劳动者建立社会保障制度，对从事农业的青年农民进行农业知识教育培训，特别是要出台限制承包地细化和分割政策。近年成长起来的农民是独生或少生子女，对承包地的分割不十分严重，放开二胎生育之后承包地分割的问题会比较严重，我国应及早采取相应措施，限制承包地分割，并动员农民相互交换，使自己的承包地尽可能连成一片，以适应农业机械作业。

参考文献：略

作者简介：吕世辰（1956—），男，山西大同人，山西师范大学政法学院教授，研究方向为农业经济。